Hoy se vota en
la República Argentina candidatos para la Presidencia de la Nación y para el
Congreso Nacional -entre otros-. El Código
Electoral Nacional prohíbe "publicar y difundir encuestas y sondeos
preelectorales, desde cuarenta y ocho horas antes de la iniciación del comicio
y hasta el cierre del mismo"; y además prohibe "publicar o difundir
encuestas y proyecciones sobre el resultado de la elección durante la
realización del comicio y hasta tres horas después de su cierre." No hace
falta ser muy ingenioso para cuestionarse si esta prohibición vulnera el
ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, la respuesta no es
sencilla. Como alguien que muchas veces se ha incluido entre los
"absolutistas" en cuestiones de interpretación del derecho a la
libertad de expresión, mi inclinación es ver negativamente este tipo de
prohibiciones. Sin embargo, normas como las que existen en Argentina existen en
muchos países democráticos, y ello es lo que me llevó a proponer en el 2005 que
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobara el informe "LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y PROCESOS ELECTORALES: EL
CASO DE LAS ENCUESTAS DE OPINIÓN Y LOS SONDEOS DE BOCA DE URNA" que elaboré como Relator Especial para
la Libertad de Expresión.*
Como muchos
salí a votar temprano y cuando salía de la escuela donde había votado fui
preguntado por una amable persona sobre el voto para una encuesta de boca de
urna. Fue en ese momento que recordé el informe que menciono antes y en el que había
trabajado hace 10 años, el cual, y sin perjuicio de algunas desactualizaciones
puntuales, ofrezco seguidamente en una suerte de hilvanado de algunos párrafos (textuales
con mínimos cambios de edición) que pueden servir para la reflexión sobre este tema. Quien quiera leer el trabajo
completo lo puede encontrar aquí.
Las elecciones constituyen uno de
los momentos fundamentales de la participación política y la vida democrática.
El voto es un mecanismo esencial de las democracias representativas a través
del cual el pueblo no solo elige a sus gobernantes sino, también, acepta o
rechaza las políticas y el rumbo del gobierno y, en general, expresa su
voluntad. Asimismo, los procesos
electorales están íntimamente vinculados a la libertad de expresión e
información, ya que para que los ciudadanos puedan llevar adelante sus
decisiones en el momento de votar es indispensable que cuenten con la mayor
cantidad de información posible. Para esto, es crucial que los hechos, las
ideas y las opiniones circulen libremente. Sin lugar a dudas, el modo más común
que tienen los ciudadanos de informarse en la actualidad es a través de los
medios de comunicación de masas. Durante
los procesos electorales, la libertad de expresión cobra particular importancia.
Sin embargo, es frecuente que se impongan ciertas restricciones a este derecho
durante las campañas políticas y los comicios. Dentro de las más comunes se
encuentran las limitaciones a la duración y los gastos de las campañas
políticas, las regulaciones sobre la propaganda partidaria y las prohibiciones
de difusión de encuestas de opinión y sondeos de boca de urna.
Para la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, el ejercicio de los derechos políticos y la libertad de
pensamiento y de expresión se encuentran íntimamente ligados y se fortalecen
entre sí. De igual manera, la Corte Europea de Derechos Humanos, sostuvo que
las elecciones libres y la libertad de expresión, particularmente la libertad
de debate político, forman juntas el cimiento de cualquier sistema democrático.
Uno de los ritos de las campañas
políticas modernas es la realización y publicación de encuestas electorales.
Los sondeos son difundidos regularmente por los medios de comunicación, son
utilizados por los políticos para preparar sus decisiones y afinar sus
estrategias de campaña y son seguidos con interés por la opinión pública. La
primera encuesta sobre la que hay noticia la realizó el periódico Harrisburg
Pennsylvanian en 1824, averiguando las preferencias de los ciudadanos de
Wimiltown, en los Estados Unidos. El ejemplo fue seguido en 1880 por un grupo
de periódicos integrado por el Boston Globe, el New York Herald
Tribune, el St. Louis Republic y Los Angeles Times. Pero la
fecha clave es 1936, cuando las encuestas de George Gallup y de Elmor Roper
predijeron de manera acertada los resultados de la contienda electoral
Roosevelt-Landon en los Estados Unidos[i]. A partir de ese momento, y
fundamentalmente a partir de la década del ‘60, las encuestas comenzaron a ser ampliamente utilizadas con fines
electorales por los partidos políticos y los medios de comunicación. En América
Latina, en cambio, el desarrollo de los estudios fue más tardío, ya que recién
floreció durante las transiciones de los gobiernos autoritarios a la democracia,
a principios de los ‘80. La larga historia de inestabilidad política y de
regímenes militares que caracterizó a la región no permitió el desarrollo de
una actividad que requiere de amplia libertad para entrevistar a la ciudadanía
y difundir los resultados[ii].
Durante las campañas políticas,
las encuestas y los pronósticos ocupan el centro de atención. Sin embargo, ha
habido numerosas fallas históricas: en 1948 todas las empresas predijeron la
derrota de Harry Truman en los Estados Unidos; en 1990 la mayor parte de las
encuestas predijeron el triunfo Sandinista sobre Violeta Chamorro en Nicaragua;
en 1970 las encuestadoras se equivocaron al pronosticar la victoria laborista
sobre los conservadores en Gran Bretaña, entre otros casos[iii].
¿Esto significa que las encuestas no sirven? En realidad, la mayoría de los
expertos señalan que – históricamente – los aciertos han sido mayores que los
errores[iv].
No obstante, las encuestas ayudan a comprender la realidad, a establecer
tendencias y a analizar lo que ocurre dentro de un proceso electoral.
Las encuestas son criticadas
porque se dice que pueden influir indebidamente en los electores, que deberían
votar de acuerdo con lo que les dicta su conciencia. Otras voces críticas
señalan el peligro de que las encuestas sean manipuladas o distorsionadas.
Finalmente, otras de las objeciones que se le hacen a las encuestas señala que
la obsesión por los sondeos y la atención que reciben de los medios de
comunicación ha convertido a las campañas políticas en una “carrera de caballos”,
donde el foco está puesto en ver quien gana y quien pierde y no en el debate de
las propuestas y programas de los candidatos[v].
En el caso de la publicidad de encuestas de boca de urna el día de la elección,
las justificaciones más comunes que se esgrimen tienen que ver con garantizar
la tranquilidad del acto electoral, evitar las tensiones que podrían provocar
las informaciones contradictorias, prevenir que los electores se confundan con
resultados que luego podrían cambiar o que resultados no oficiales influyan en
las decisiones de los electores que aún no han votado, sobre todo en los países
que atraviesan distintas zonas horarias[vi].
Dicho todo esto, lo cierto es que
no hay una opinión unánime ni hallazgos concluyentes sobre el impacto que
producen los sondeos – y en general, los medios de comunicación – sobre las
audiencias[vii].
Una de las cuestiones más
difíciles de determinar – sobre todo en el caso de las encuestas
pre-electorales – es el plazo de la prohibición. ¿Cuántos días de silencio son
razonables? En primer lugar, prohibiciones largas – de un mes o una semana, por
ejemplo – han sido consideradas violatorias de la libertad de expresión. El
análisis de esta cuestión debe enmarcarse dentro del rol fundamental que la
libertad de expresión cumple en el fortalecimiento y consolidación de los
sistemas democráticos. En este sentido, la pregunta crucial que habría que
formular es: ¿hasta que punto se puede sustraer de forma deliberada una
información que los electores pueden utilizar para decidir su voto? ¿Es justo
que los políticos y los encuestadores cuenten con información que la población
no llega a conocer? Bajo esta cuestión, aparentemente, subyace el supuesto de
que los electores no son lo suficientemente maduros o inteligentes como para
exponerse y juzgar determinados contenidos, un concepto paternalista que no se
condice con la idea de democracia. Al contrario, la democracia concibe al
individuo como “un ser dotado de la capacidad para elegir entre opciones
diversas, asumiendo responsablemente las consecuencias de tales elecciones, es
decir, como un ser autónomo, razonable y responsable”[viii].
La Corte Interamericana no se ha
pronunciado en ningún caso individual acerca de si las limitaciones a las
encuestas electorales respetan los estándares de protección de la libertad de
expresión establecidos por el Sistema Interamericano. Sin embargo hay algunas
pautas que se deberían tener en cuenta al evaluar leyes que prohíben la
difusión de encuestas o sondeos de boca de urna.
En primer lugar, cualquier
evaluación sobre normas o leyes que puedan impactar sobre la libertad de
expresión debe comenzar con el reconocimiento de que se trata de uno de los
derechos más valorados en una democracia[ix].
En el momento de analizar posibles regulaciones sobre las encuestas
electorales, además, es importante tener en cuenta distintas cuestiones. Por un
lado, el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos prohíben
claramente la censura previa y las restricciones a la libre circulación de
ideas y opiniones. La imposición de restricciones a la libertad de expresión,
entonces, sólo admite responsabilidades ulteriores, que deben estar
expresamente fijadas por la ley,
perseguir un fin legítimo y ser necesarias para cumplir el fin que se
procura[x].
Por ello, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión ha sostenido con
anterioridad que normas que impedían la publicación de encuestas 10 días antes
de las elecciones constituían instancias de censura previa, incompatibles con
las previsiones del artículo 13.2 de la Convención[xi]. En este sentido, la Relatoría ha postulado
que “las normas que regulen los criterios bajo los cuales se rigen las
encuestas deben siempre propender al fortalecimiento de la libre circulación de
información”[xii].
Finalmente, otro de los principios
que hay que tener en cuenta es el de no-discriminación. En este sentido, es
importante que eventuales regulaciones estatales no traigan como consecuencia
que algunos sectores dispongan de determinada información relacionada con las
elecciones mientras que otros –por no poder acceder a ciertos medios de
comunicación- se vean privados de las mismas posibilidades.
* La investigación para ese informe la llevó a cabo una pasante de la Relatoría, Eleonora Rabinovich, con quién hemos seguido en contacto en distintas tareas profesionales y que desarrolló una importante e interesante carrera profesional desde aquéllos días.
[i] Véase Kavanagh, Dennis, “Las encuestas de opinión pública”, en Estudios
Públicos 53 (verano 1994) y Abreu Sojo, Ivan, "El valor de las
encuestas de opinión pública", en Revista Latina de Comunicación Social,
número 15, de marzo de 1999, La Laguna (Tenerife), disponible en http://www.ull.es/publicaciones/latina/a1999c/124ivan.htm
[ii] Véase Huneeus, Carlos, “Las encuestas de opinión pública en las nuevas
democracias de América Latina”, En Contribuciones nº 62 abril-junio de
1999, Buenos Aires: CIEDLA.
[iii] Abreu Sojo, Op. Cit.
[iv] Abreu Sojo, Op. Cit. Véase
también Colomé, Gabriel, “Sondeos de opinión, ¿el fracaso del oráculo?”, En Chasqui,
Revista Latinoamericana de Comunicación, 71, 2000.
[vi] Véase Lange, Yasha, Media and Elections. Handbook
(Council of Europe Publishing Junio 1999); “Exit polls and the First
Amendment”, en Harvard Law Review, 98, June 1985.
[viii] "La democracia en América Latina. Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos", Publicado para el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2004, pág. 57, disponible en http://www.undp.org.ni/files/democracia.pdf
[ix] Véase CIDH, Informe Anual 2001, Vol. II “Informe de la Relatoría para
la Libertad de Expresión”, Introducción, OEA/Ser. L/V/II. 114, Doc. 5 rev. 1.
[x] Véase “Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios”
Informe Anual de la CIDH 2000, Vol.III, “Informe de la Relatoría Especial para
la Libertad de Expresión”, Capítulo II, Aparte B.
[xi] Véase Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, “Informe sobre
la situación de la libertad de expresión en Panamá”,
OEA/Ser.L/V/II.117 – 2003, párr. 113. La Relatoría hizo referencia en
este informe a los artículos 177 y 178 del Código Electoral panameño que
establecían, respectivamente, la obligación de registrar las encuestas sobre
preferencias electorales en el Tribunal Electoral antes de su divulgación, y la
prohibición de publicar dichas encuestas 10 días antes de la elección o
consulta electoral.
