(Presentación en la conferencia “El Estado de la
Libertad de Expresión en la Argentina”, organizada por el bloque de Senadores y
Diputados de la Unión Cívica Radical –UCR- y por el Comité Nacional UCR. Buenos
Aires, 26 de junio de 20012).
La
utilización de fondos públicos como pago de publicidad oficial es una actividad
legítima por parte del estado. Muchos son los ejemplos que se nos pueden
ocurrir: llamados a licitaciones, llamados a concursos para ocupar cargos
públicos, anuncios de necesidad de vacunación ante catástrofes y un largo
etcétera.
Sin
embargo, desde hace muchos años, tanto en nuestro país como en el resto de los
países de la región, discutimos la publicidad oficial como un mecanismo de
violación de la libertad de expresión. Para ser claro, y tal vez corriendo el
riesgo de expresar una obviedad, la discusión se vincula más con una cuestión
procedimental y no sustantiva.
En general,
es “cómo” se distribuye la publicidad oficial lo que genera debate. Dependiendo
de “cómo” se distribuya podemos estar ante una violación a la libertad de
expresión o ante un acto absolutamente legítimo.
Cuando el
“cómo” se traduce en un reparto de la publicidad con el fin de premiar al amigo
y castigar a quien se considera enemigo por no comulgar con las mismas ideas de
quién está encargado del reparto, estamos frente a un problema para la libertad
de expresión que, lamentablemente, y de acuerdo a mi experiencia, no reconoce
fronteras de color político ni geográficas.
Acotaré mi
presentación vinculada con esta problemática a sólo dos cuestiones: en primer
lugar, destacaré por qué en términos normativos estamos frente a una violación
a la libertad de expresión generalizada en América Latina; y, en segundo lugar,
destacaré que en nuestro país hay ejemplos que demuestran que este problema
trasciende a la voluntad o falta de voluntad de un partido político para
solucionarlo.
Concluiré
mi presentación con algunas hipótesis para tratar de entender las razones por
las cuales, si es un problema que discutimos hace tanto tiempo, aún no se revierte
esta práctica en nuestra región.
Como
anticipé, trataré en primer lugar el argumento normativo y el problema en
América Latina.
Hay distintos
mecanismos para afectar ilegítimamente la libertad de expresión, desde el
extremo de su supresión radical mediante actos de censura previa hasta
mecanismos menos evidentes, más “sutiles y sofisticados”. El artículo 13.3 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere, específicamente, a
estos mecanismos cuando establece:
“No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios
indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel
para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados
en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a
impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.
En el año
2003, como Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, preparé un informe
que posteriormente fue aprobado por la Comisión haciéndolo suyo, donde
justamente incluí a la distribución arbitraria y discriminatoria de la
publicidad oficial como una violación al art. 13.3 recién citado. Destaco que
en otro
informe publicado en 2010, la Relatoría ha mantenido este criterio.
Desde aquéllos años vengo
sosteniendo que si bien no existe un derecho intrínseco a
recibir recursos del Estado por publicidad, cuando el Estado asigna esos
recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre
expresión. En otras palabras, un Estado podría negar la publicidad a todos
los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos
medios, con base en criterios discriminatorios.
Hace casi ya una década,
expresé que “La multitud de casos denunciados prueban el
carácter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de
expresión. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta
de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la
asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da
lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan
las decisiones en la materia.”
El problema era, y es, sencillo y se centra en
la falta de regulación específica que establezca directrices claras para la
distribución de la publicidad oficial a fin de que se siga una administración
justa de los fondos destinados a ella.
Sin embargo, pocos han sido los avances. En el informe de 2010 de la
Relatoría citado anteriormente, específicamente se manifiesta que “a excepción de Perú y
Canadá, los países del hemisferio no tienen leyes específicas sobre este tema”.
Y que “si bien en algunas jurisdicciones se ha avanzado en el camino de la
reforma legal, no se han registrado grandes avances al respecto.” Sólo se citan
ejemplos en Chile, Colombia y Uruguay, como procesos iniciados y no terminados.
En definitiva, a casi
una década de planteada la recomendación a los estados de la región para
legislar en la materia, el problema persiste en la mayoría de los países.
La segunda cuestión que
quisiera abordar se vincula a que existen constancias empíricas que demuestran
que en nuestro país no hay un patrón, desde el punto de vista de los partidos
políticos, en el uso arbitrario y discriminatorio de la publicidad oficial. Y,
la contracara del problema demuestra igual falta de patrón: no existe
exclusividad de un partido político que sea el que se haya constituido como
principal impulsor de una solución del problema.
Por ejemplo, según una investigación
llevada adelante por la Asociación por los Derechos Civiles –ADC- entre abril de 2003 y agosto de 2004, en Córdoba, Río Negro y Neuquén,
los gobiernos locales –incluyendo
algunas municipalidades – usaban la publicidad para tomar represalias contra
medios cuya línea editorial era crítica de los gobiernos de turno, y para
recompensar a aquellos de cobertura favorable.
Específicamente
para la situación de Río Negro, la investigación cita:
“En la
ciudad de General Roca, el gobierno provincial del Partido Radical destinó
–mientras estuvo en el poder, de 1999 a 2003– una impresionante cantidad de
publicidad a FM Álamo. La radio pertenece a Carlos Fernández, un activista
local del radicalismo y aliado del ex-gobernador Pablo Verani. En 2002, FM
Álamo recibió un total de 45 mil pesos del gobierno provincial, en tanto que la
estación competidora, FM Radio Popular, percibió sólo 7.900 pesos, pese a tener
segmentos de audiencia similares, según las propias cifras del gobierno. En
2003, Álamo recibió un total de 29 mil pesos, frente a los 11.050 de Radio
Popular. Cuando se le pidió que explicara estas diferencias, Claudio Mozzoni
respondió que habían sido corregidas en 2004, asignando a FM Álamo 1.800 pesos
por mes y a FM Radio Popular, 1.300 pesos. Sin embargo, esto aún representa una
diferencia de casi el 40% a favor de FM Álamo. El tratamiento preferencial para
con esta emisora parece estar en relación con las conexiones políticas de
Fernández con el Partido Radical –el actual gobernador también pertenece al partido
– y con la tendencia claramente pro-gobierno de su programación.”
Otros
ejemplos los trae una reciente investigación
de Martín Becerra, que, a mi criterio resulta una fuente fundamental para
entender el problema en Argentina y tratarlo con rigurosidad. La libertad de
expresión es un derecho demasiado importante para que sea utilizado como un instrumento
de contienda política y que se denuncien violaciones sin sustento serio.
Becerra explica que en gran
parte del país la ausencia de criterios atraviesa a gobiernos
de diferente signo político, describiendo varios casos, algunos ya ventilados
judicialmente.
Por ejemplo, Becerra nos recuerda que “la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, al pronunciarse sobre el caso
“Editorial Rio Negro S.A. c/ Provincia de Neuquén s/ acción de amparo”,
condeno al gobierno entonces encabezado por Jorge Sobisch [Movimiento Popular Neuquino]
por asignación arbitraria de la publicidad oficial… En marzo de 2011 la Corte
Suprema se expidió en términos similares por un reclamo de Editorial Perfil
contra el Poder Ejecutivo Nacional [Frente para la Victoria]. … Existen
antecedentes en otras provincias con causas judiciales en las que hubo
pronunciamiento de la Justicia, como el fallo del juez Luis Mures que en
noviembre de 2011 hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por el Diario de
Madryn SA contra el gobierno chubutense de Mario Das Neves (Peronismo Federal)
por la “interrupción intempestiva” de la pauta que el diario recibía de la
Gobernación. …”. “Cabe recordar –sigue el informe de Becerra- que la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires había sancionado en diciembre de 2009
por unanimidad una regulación sobre publicidad oficial que prohibía el uso
proselitista por parte del gobierno porteño de los recursos públicos en
publicidad, pero el Jefe de Gobierno, Mauricio Macri [PRO], vetó nueve de los
18 artículos de la normativa y jamás la promulgo.”
Finalmente, similar
situación ocurre si analizamos la contracara del problema: un estudio de los muchos proyectos
presentados para regular el uso de la publicidad oficial arroja que la
iniciativa no ha sido un patrimonio de un determinado partido.
Para
concluir con mi presentación, lo haré planteando una pregunta: si estamos ante
un problema que es generalizado en la región, que fue advertido y denunciado
por organismos internacionales desde hace mucho tiempo, y, si, además, existen
iniciativas de regulación para solucionarlo, ¿cuál es la razón por la cuál el
problema persiste, tanto en Argentina, como en la mayoría de los países
latinoamericanos?
Una
posible respuesta es que la solución no le interesa a la dirigencia política.
El uso discrecional de la publicidad oficial puede ser muy tentador como para
entregarlo a regulaciones transparentes y claras que impidan la manipulación de
los medios de comunicación.
Esta
respuesta es dudosa: por un lado, distintos actores de diferentes partidos han
presentado proyectos de ley para regular la cuestión –por supuesto que podría creerse
que ello se hace sólo como una simulación obligada pero sin la suficiente
voluntad política.
Pero hay
otras evidencias que permitirían rechazar esta respuesta. La investigación de
Becerra antes citada menciona ejemplos en nuestro país que demuestran
decisiones políticas de quienes detentan algún grado de poder en pos de una
regulación transparente y que ponga candados a la arbitrariedad.
Cita la investigación
que “la gobernadora de la Provincia de Tierra del Fuego, Fabiana Ríos,
estableció criterios claros, objetivos y ecuánimes para la distribución de
publicidad oficial de su jurisdicción mediante el Decreto No183/2008, siendo
así la provincia más austral del país la que posee una regulación más completa
en la materia.”
Además, la
investigación explica que “distritos, como Morón, han avanzando en la
regulación de la publicidad oficial. En noviembre de 2011 el intendente Lucas
Ghi presentó un proyecto de ordenanza después de su debate en audiencia pública
con vecinos, representantes de medios de comunicación locales y trabajadores de
prensa, junto a Poder Ciudadano, al Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), la Unión de Trabajadores de
Prensa de Buenos Aires (UTPBA), y la Asociación por los Derechos Civiles (ADC).
La aprobación del proyecto como ordenanza permite al Municipio de Morón contar
con reglas claras en la materia.”
Es decir, generalizar
la respuesta y atribuir la falta de solución sólo a una falta de sincera
voluntad política podría ser injusto.
La otra respuesta
podría tener que ver con que a quienes más les debería importar la solución y
que deberían impulsar los cambios, esto es, a las víctimas que son excluidas
del reparto de la torta publicitaria, no les interese genuinamente una solución,
porque saben que si bien hoy pueden ser castigados, cuando cambien los vientos
de la política podrían ser premiados.
Esta respuesta tampoco me parece
adecuada. Al preparar el informe en el año 2003 advertía que “en
la medida en que los medios de comunicación tengan el valor de denunciar la
discriminación en la asignación de la publicidad oficial, y en la medida en que
las organizaciones de derechos humanos y las fuerzas políticas de oposición
internas sigan señalando los casos de discriminación y los regímenes
discriminatorios, la atención local e internacional frente a estos actos
aumentará.”
Hoy es posible constatar que a lo largo de
estos casi diez años muchos denunciaron y que gracias a ellos y a distintas
ONGs de derechos humanos el tema se instaló como uno de los problemas para la
libertad de expresión en el hemisferio.
Ninguna de
las dos respuestas es, entonces, totalmente convincente a la luz de los hechos.
Tal vez la falta de una solución en nuestros países, no sólo en Argentina,
venga de una combinación tóxica de las dos motivaciones que se juegan en
distintos momentos pero que, al final, lo que producen es justamente que el
tema quede en un status quo.
Dejo, para
terminar, y con un sabor amargo por la falta de respuesta a mi pregunta, la
cuestión abierta al debate.
