25/10/15

Publicidad de encuestas de opinión y sondeos de boca de urna durante un proceso electoral

Hoy se vota en la República Argentina candidatos para la Presidencia de la Nación y para el Congreso Nacional -entre otros-. El Código Electoral Nacional prohíbe "publicar y difundir encuestas y sondeos preelectorales, desde cuarenta y ocho horas antes de la iniciación del comicio y hasta el cierre del mismo"; y además prohibe "publicar o difundir encuestas y proyecciones sobre el resultado de la elección durante la realización del comicio y hasta tres horas después de su cierre." No hace falta ser muy ingenioso para cuestionarse si esta prohibición vulnera el ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, la respuesta no es sencilla. Como alguien que muchas veces se ha incluido entre los "absolutistas" en cuestiones de interpretación del derecho a la libertad de expresión, mi inclinación es ver negativamente este tipo de prohibiciones. Sin embargo, normas como las que existen en Argentina existen en muchos países democráticos, y ello es lo que me llevó a proponer en el 2005 que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobara el informe "LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y PROCESOS ELECTORALES: EL CASO DE LAS ENCUESTAS DE OPINIÓN Y LOS SONDEOS DE BOCA DE URNA" que elaboré como Relator Especial para la Libertad de Expresión.*

Como muchos salí a votar temprano y cuando salía de la escuela donde había votado fui preguntado por una amable persona sobre el voto para una encuesta de boca de urna. Fue en ese momento que recordé el informe que menciono antes y en el que había trabajado hace 10 años, el cual, y sin perjuicio de algunas desactualizaciones puntuales, ofrezco seguidamente en una suerte de hilvanado de algunos párrafos (textuales con mínimos cambios de edición) que pueden servir para la reflexión sobre  este tema. Quien quiera leer el trabajo completo lo puede encontrar aquí.

Las elecciones constituyen uno de los momentos fundamentales de la participación política y la vida democrática. El voto es un mecanismo esencial de las democracias representativas a través del cual el pueblo no solo elige a sus gobernantes sino, también, acepta o rechaza las políticas y el rumbo del gobierno y, en general, expresa su voluntad. Asimismo, los procesos electorales están íntimamente vinculados a la libertad de expresión e información, ya que para que los ciudadanos puedan llevar adelante sus decisiones en el momento de votar es indispensable que cuenten con la mayor cantidad de información posible. Para esto, es crucial que los hechos, las ideas y las opiniones circulen libremente. Sin lugar a dudas, el modo más común que tienen los ciudadanos de informarse en la actualidad es a través de los medios de comunicación de masas. Durante los procesos electorales, la libertad de expresión cobra particular importancia. Sin embargo, es frecuente que se impongan ciertas restricciones a este derecho durante las campañas políticas y los comicios. Dentro de las más comunes se encuentran las limitaciones a la duración y los gastos de las campañas políticas, las regulaciones sobre la propaganda partidaria y las prohibiciones de difusión de encuestas de opinión y sondeos de boca de urna.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el ejercicio de los derechos políticos y la libertad de pensamiento y de expresión se encuentran íntimamente ligados y se fortalecen entre sí. De igual manera, la Corte Europea de Derechos Humanos, sostuvo que las elecciones libres y la libertad de expresión, particularmente la libertad de debate político, forman juntas el cimiento de cualquier sistema democrático.

Uno de los ritos de las campañas políticas modernas es la realización y publicación de encuestas electorales. Los sondeos son difundidos regularmente por los medios de comunicación, son utilizados por los políticos para preparar sus decisiones y afinar sus estrategias de campaña y son seguidos con interés por la opinión pública. La primera encuesta sobre la que hay noticia la realizó el periódico Harrisburg Pennsylvanian en 1824, averiguando las preferencias de los ciudadanos de Wimiltown, en los Estados Unidos. El ejemplo fue seguido en 1880 por un grupo de periódicos integrado por el Boston Globe, el New York Herald Tribune, el St. Louis Republic y Los Angeles Times. Pero la fecha clave es 1936, cuando las encuestas de George Gallup y de Elmor Roper predijeron de manera acertada los resultados de la contienda electoral Roosevelt-Landon en los Estados Unidos[i].  A partir de ese momento, y fundamentalmente a partir de la década del ‘60, las encuestas comenzaron  a ser ampliamente utilizadas con fines electorales por los partidos políticos y los medios de comunicación. En América Latina, en cambio, el desarrollo de los estudios fue más tardío, ya que recién floreció durante las transiciones de los gobiernos autoritarios a la democracia, a principios de los ‘80. La larga historia de inestabilidad política y de regímenes militares que caracterizó a la región no permitió el desarrollo de una actividad que requiere de amplia libertad para entrevistar a la ciudadanía y difundir los resultados[ii].

Durante las campañas políticas, las encuestas y los pronósticos ocupan el centro de atención. Sin embargo, ha habido numerosas fallas históricas: en 1948 todas las empresas predijeron la derrota de Harry Truman en los Estados Unidos; en 1990 la mayor parte de las encuestas predijeron el triunfo Sandinista sobre Violeta Chamorro en Nicaragua; en 1970 las encuestadoras se equivocaron al pronosticar la victoria laborista sobre los conservadores en Gran Bretaña, entre otros casos[iii]. ¿Esto significa que las encuestas no sirven? En realidad, la mayoría de los expertos señalan que – históricamente – los aciertos han sido mayores que los errores[iv]. No obstante, las encuestas ayudan a comprender la realidad, a establecer tendencias y a analizar lo que ocurre dentro de un proceso electoral.

Las encuestas son criticadas porque se dice que pueden influir indebidamente en los electores, que deberían votar de acuerdo con lo que les dicta su conciencia. Otras voces críticas señalan el peligro de que las encuestas sean manipuladas o distorsionadas. Finalmente, otras de las objeciones que se le hacen a las encuestas señala que la obsesión por los sondeos y la atención que reciben de los medios de comunicación ha convertido a las campañas políticas en una “carrera de caballos”, donde el foco está puesto en ver quien gana y quien pierde y no en el debate de las propuestas y programas de los candidatos[v]. En el caso de la publicidad de encuestas de boca de urna el día de la elección, las justificaciones más comunes que se esgrimen tienen que ver con garantizar la tranquilidad del acto electoral, evitar las tensiones que podrían provocar las informaciones contradictorias, prevenir que los electores se confundan con resultados que luego podrían cambiar o que resultados no oficiales influyan en las decisiones de los electores que aún no han votado, sobre todo en los países que atraviesan distintas zonas horarias[vi].

Dicho todo esto, lo cierto es que no hay una opinión unánime ni hallazgos concluyentes sobre el impacto que producen los sondeos – y en general, los medios de comunicación – sobre las audiencias[vii].

Una de las cuestiones más difíciles de determinar – sobre todo en el caso de las encuestas pre-electorales – es el plazo de la prohibición. ¿Cuántos días de silencio son razonables? En primer lugar, prohibiciones largas – de un mes o una semana, por ejemplo – han sido consideradas violatorias de la libertad de expresión. El análisis de esta cuestión debe enmarcarse dentro del rol fundamental que la libertad de expresión cumple en el fortalecimiento y consolidación de los sistemas democráticos. En este sentido, la pregunta crucial que habría que formular es: ¿hasta que punto se puede sustraer de forma deliberada una información que los electores pueden utilizar para decidir su voto? ¿Es justo que los políticos y los encuestadores cuenten con información que la población no llega a conocer? Bajo esta cuestión, aparentemente, subyace el supuesto de que los electores no son lo suficientemente maduros o inteligentes como para exponerse y juzgar determinados contenidos, un concepto paternalista que no se condice con la idea de democracia. Al contrario, la democracia concibe al individuo como “un ser dotado de la capacidad para elegir entre opciones diversas, asumiendo responsablemente las consecuencias de tales elecciones, es decir, como un ser autónomo, razonable y responsable”[viii].

La Corte Interamericana no se ha pronunciado en ningún caso individual acerca de si las limitaciones a las encuestas electorales respetan los estándares de protección de la libertad de expresión establecidos por el Sistema Interamericano. Sin embargo hay algunas pautas que se deberían tener en cuenta al evaluar leyes que prohíben la difusión de encuestas o sondeos de boca de urna.

En primer lugar, cualquier evaluación sobre normas o leyes que puedan impactar sobre la libertad de expresión debe comenzar con el reconocimiento de que se trata de uno de los derechos más valorados en una democracia[ix]. En el momento de analizar posibles regulaciones sobre las encuestas electorales, además, es importante tener en cuenta distintas cuestiones. Por un lado, el artículo 13.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos prohíben claramente la censura previa y las restricciones a la libre circulación de ideas y opiniones. La imposición de restricciones a la libertad de expresión, entonces, sólo admite responsabilidades ulteriores, que deben estar expresamente fijadas por la ley,  perseguir un fin legítimo y ser necesarias para cumplir el fin que se procura[x]. Por ello, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión ha sostenido con anterioridad que normas que impedían la publicación de encuestas 10 días antes de las elecciones constituían instancias de censura previa, incompatibles con las previsiones del artículo 13.2 de la Convención[xi]. En este sentido, la Relatoría ha postulado que “las normas que regulen los criterios bajo los cuales se rigen las encuestas deben siempre propender al fortalecimiento de la libre circulación de información”[xii].

Finalmente, otro de los principios que hay que tener en cuenta es el de no-discriminación. En este sentido, es importante que eventuales regulaciones estatales no traigan como consecuencia que algunos sectores dispongan de determinada información relacionada con las elecciones mientras que otros –por no poder acceder a ciertos medios de comunicación- se vean privados de las mismas posibilidades.

* La investigación para ese informe la llevó a cabo una pasante de la Relatoría, Eleonora Rabinovich, con quién hemos seguido en contacto en distintas tareas profesionales y que desarrolló una importante e interesante carrera profesional desde aquéllos días.

[i] Véase Kavanagh, Dennis, “Las encuestas de opinión pública”, en Estudios Públicos 53 (verano 1994) y Abreu Sojo, Ivan, "El valor de las encuestas de opinión pública", en Revista Latina de Comunicación Social, número 15, de marzo de 1999, La Laguna (Tenerife), disponible en http://www.ull.es/publicaciones/latina/a1999c/124ivan.htm

[ii] Véase Huneeus, Carlos, “Las encuestas de opinión pública en las nuevas democracias de América Latina”, En Contribuciones nº 62 abril-junio de 1999, Buenos Aires: CIEDLA.

[iii] Abreu Sojo, Op. Cit.

[iv] Abreu Sojo, Op. Cit. Véase también Colomé, Gabriel, “Sondeos de opinión, ¿el fracaso del oráculo?”, En Chasqui, Revista Latinoamericana de Comunicación, 71, 2000.

[v] Colomé, Op. Cit.

[vi] Véase Lange, Yasha, Media and Elections. Handbook (Council of Europe Publishing Junio 1999); “Exit polls and the First Amendment”, en Harvard Law Review, 98, June 1985.
[vii] Kavanagh, Op. Cit.

[viii] "La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos", Publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2004, pág. 57, disponible en http://www.undp.org.ni/files/democracia.pdf

[ix] Véase CIDH, Informe Anual 2001, Vol. II “Informe de la Relatoría para la Libertad de Expresión”, Introducción, OEA/Ser. L/V/II. 114, Doc. 5 rev. 1.

[x] Véase “Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios” Informe Anual de la CIDH 2000, Vol.III, “Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión”, Capítulo II, Aparte B.

[xi] Véase Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, “Informe sobre la situación de la libertad de expresión en Panamá”, OEA/Ser.L/V/II.117 – 2003, párr. 113. La Relatoría hizo referencia en este informe a los artículos 177 y 178 del Código Electoral panameño que establecían, respectivamente, la obligación de registrar las encuestas sobre preferencias electorales en el Tribunal Electoral antes de su divulgación, y la prohibición de publicar dichas encuestas 10 días antes de la elección o consulta electoral.

[xii] Ibid., párr. 111.

1 comentario: