26/6/12

Distribución arbitraria y discrecional de la publicidad oficial: un problema sin fronteras políticas o geográficas.



(Presentación en la conferencia “El Estado de la Libertad de Expresión en la Argentina”, organizada por el bloque de Senadores y Diputados de la Unión Cívica Radical –UCR- y por el Comité Nacional UCR. Buenos Aires, 26 de junio de 20012).


La utilización de fondos públicos como pago de publicidad oficial es una actividad legítima por parte del estado. Muchos son los ejemplos que se nos pueden ocurrir: llamados a licitaciones, llamados a concursos para ocupar cargos públicos, anuncios de necesidad de vacunación ante catástrofes y un largo etcétera.

Sin embargo, desde hace muchos años, tanto en nuestro país como en el resto de los países de la región, discutimos la publicidad oficial como un mecanismo de violación de la libertad de expresión. Para ser claro, y tal vez corriendo el riesgo de expresar una obviedad, la discusión se vincula más con una cuestión procedimental y no sustantiva.  

En general, es “cómo” se distribuye la publicidad oficial lo que genera debate. Dependiendo de “cómo” se distribuya podemos estar ante una violación a la libertad de expresión o ante un acto absolutamente legítimo.

Cuando el “cómo” se traduce en un reparto de la publicidad con el fin de premiar al amigo y castigar a quien se considera enemigo por no comulgar con las mismas ideas de quién está encargado del reparto, estamos frente a un problema para la libertad de expresión que, lamentablemente, y de acuerdo a mi experiencia, no reconoce fronteras de color político ni geográficas.

Acotaré mi presentación vinculada con esta problemática a sólo dos cuestiones: en primer lugar, destacaré por qué en términos normativos estamos frente a una violación a la libertad de expresión generalizada en América Latina; y, en segundo lugar, destacaré que en nuestro país hay ejemplos que demuestran que este problema trasciende a la voluntad o falta de voluntad de un partido político para solucionarlo.

Concluiré mi presentación con algunas hipótesis para tratar de entender las razones por las cuales, si es un problema que discutimos hace tanto tiempo, aún no se revierte esta práctica en nuestra región.

Como anticipé, trataré en primer lugar el argumento normativo y el problema en América Latina.

Hay distintos mecanismos para afectar ilegítimamente la libertad de expresión, desde el extremo de su supresión radical mediante actos de censura previa hasta mecanismos menos evidentes, más “sutiles y sofisticados”. El artículo 13.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se refiere, específicamente, a estos mecanismos cuando establece:

“No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”.

En el año 2003, como Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, preparé un informe que posteriormente fue aprobado por la Comisión haciéndolo suyo, donde justamente incluí a la distribución arbitraria y discriminatoria de la publicidad oficial como una violación al art. 13.3 recién citado. Destaco que en otro informe publicado en 2010, la Relatoría ha mantenido este criterio.

Desde aquéllos años vengo sosteniendo que si bien no existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad, cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. En otras palabras, un Estado podría negar la publicidad a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios, con base en criterios discriminatorios.

Hace casi ya una década, expresé que “La multitud de casos denunciados prueban el carácter generalizado de las presuntas violaciones indirectas a la libertad de expresión. Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan recursos adecuados frente a la asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades que adoptan las decisiones en la materia.”

El problema era, y es, sencillo y se centra en la falta de regulación específica que establezca directrices claras para la distribución de la publicidad oficial a fin de que se siga una administración justa de los fondos destinados a ella.

Sin embargo, pocos han sido los avances. En el informe de 2010 de la Relatoría citado anteriormente, específicamente se manifiesta que “a excepción de Perú y Canadá, los países del hemisferio no tienen leyes específicas sobre este tema”. Y que “si bien en algunas jurisdicciones se ha avanzado en el camino de la reforma legal, no se han registrado grandes avances al respecto.” Sólo se citan ejemplos en Chile, Colombia y Uruguay, como procesos iniciados y no terminados.

En definitiva, a casi una década de planteada la recomendación a los estados de la región para legislar en la materia, el problema persiste en la mayoría de los países.

La segunda cuestión que quisiera abordar se vincula a que existen constancias empíricas que demuestran que en nuestro país no hay un patrón, desde el punto de vista de los partidos políticos, en el uso arbitrario y discriminatorio de la publicidad oficial. Y, la contracara del problema demuestra igual falta de patrón: no existe exclusividad de un partido político que sea el que se haya constituido como principal impulsor de una solución  del problema.

Por ejemplo, según una investigación llevada adelante por la Asociación por los Derechos Civiles –ADC- entre abril de 2003 y agosto de 2004, en Córdoba, Río Negro y Neuquén, los gobiernos  locales –incluyendo algunas municipalidades – usaban la publicidad para tomar represalias contra medios cuya línea editorial era crítica de los gobiernos de turno, y para recompensar a aquellos de cobertura favorable.

Específicamente para la situación de Río Negro, la investigación cita:

“En la ciudad de General Roca, el gobierno provincial del Partido Radical destinó –mientras estuvo en el poder, de 1999 a 2003– una impresionante cantidad de publicidad a FM Álamo. La radio pertenece a Carlos Fernández, un activista local del radicalismo y aliado del ex-gobernador Pablo Verani. En 2002, FM Álamo recibió un total de 45 mil pesos del gobierno provincial, en tanto que la estación competidora, FM Radio Popular, percibió sólo 7.900 pesos, pese a tener segmentos de audiencia similares, según las propias cifras del gobierno. En 2003, Álamo recibió un total de 29 mil pesos, frente a los 11.050 de Radio Popular. Cuando se le pidió que explicara estas diferencias, Claudio Mozzoni respondió que habían sido corregidas en 2004, asignando a FM Álamo 1.800 pesos por mes y a FM Radio Popular, 1.300 pesos. Sin embargo, esto aún representa una diferencia de casi el 40% a favor de FM Álamo. El tratamiento preferencial para con esta emisora parece estar en relación con las conexiones políticas de Fernández con el Partido Radical –el actual gobernador también pertenece al partido – y con la tendencia claramente pro-gobierno de su programación.”

Otros ejemplos los trae una reciente investigación de Martín Becerra, que, a mi criterio resulta una fuente fundamental para entender el problema en Argentina y tratarlo con rigurosidad. La libertad de expresión es un derecho demasiado importante para que sea utilizado como un instrumento de contienda política y que se denuncien violaciones sin sustento serio.

Becerra explica que en gran parte del país la ausencia de criterios atraviesa a gobiernos de diferente signo político, describiendo varios casos, algunos ya ventilados judicialmente.

Por ejemplo, Becerra nos recuerda que “la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al pronunciarse sobre el caso “Editorial Rio Negro S.A. c/ Provincia de Neuquén s/ acción de amparo”, condeno al gobierno entonces encabezado por Jorge Sobisch [Movimiento Popular Neuquino] por asignación arbitraria de la publicidad oficial… En marzo de 2011 la Corte Suprema se expidió en términos similares por un reclamo de Editorial Perfil contra el Poder Ejecutivo Nacional [Frente para la Victoria]. … Existen antecedentes en otras provincias con causas judiciales en las que hubo pronunciamiento de la Justicia, como el fallo del juez Luis Mures que en noviembre de 2011 hizo lugar a la acción de amparo interpuesta por el Diario de Madryn SA contra el gobierno chubutense de Mario Das Neves (Peronismo Federal) por la “interrupción intempestiva” de la pauta que el diario recibía de la Gobernación. …”. “Cabe recordar –sigue el informe de Becerra- que la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires había sancionado en diciembre de 2009 por unanimidad una regulación sobre publicidad oficial que prohibía el uso proselitista por parte del gobierno porteño de los recursos públicos en publicidad, pero el Jefe de Gobierno, Mauricio Macri [PRO], vetó nueve de los 18 artículos de la normativa y jamás la promulgo.”

Finalmente, similar situación ocurre si analizamos la contracara del problema: un estudio de los muchos proyectos presentados para regular el uso de la publicidad oficial arroja que la iniciativa no ha sido un patrimonio de un determinado partido.

Para concluir con mi presentación, lo haré planteando una pregunta: si estamos ante un problema que es generalizado en la región, que fue advertido y denunciado por organismos internacionales desde hace mucho tiempo, y, si, además, existen iniciativas de regulación para solucionarlo, ¿cuál es la razón por la cuál el problema persiste, tanto en Argentina, como en la mayoría de los países latinoamericanos?

Una posible respuesta es que la solución no le interesa a la dirigencia política. El uso discrecional de la publicidad oficial puede ser muy tentador como para entregarlo a regulaciones transparentes y claras que impidan la manipulación de los medios de comunicación.

Esta respuesta es dudosa: por un lado, distintos actores de diferentes partidos han presentado proyectos de ley para regular la cuestión –por supuesto que podría creerse que ello se hace sólo como una simulación obligada pero sin la suficiente voluntad política.

Pero hay otras evidencias que permitirían rechazar esta respuesta. La investigación de Becerra antes citada menciona ejemplos en nuestro país que demuestran decisiones políticas de quienes detentan algún grado de poder en pos de una regulación transparente y que ponga candados a la arbitrariedad.

Cita la investigación que “la gobernadora de la Provincia de Tierra del Fuego, Fabiana Ríos, estableció criterios claros, objetivos y ecuánimes para la distribución de publicidad oficial de su jurisdicción mediante el Decreto No183/2008, siendo así la provincia más austral del país la que posee una regulación más completa en la materia.”

Además, la investigación explica que “distritos, como Morón, han avanzando en la regulación de la publicidad oficial. En noviembre de 2011 el intendente Lucas Ghi presentó un proyecto de ordenanza después de su debate en audiencia pública con vecinos, representantes de medios de comunicación locales y trabajadores de prensa, junto a Poder Ciudadano, al Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), la Unión de Trabajadores de Prensa de Buenos Aires (UTPBA), y la Asociación por los Derechos Civiles (ADC). La aprobación del proyecto como ordenanza permite al Municipio de Morón contar con reglas claras en la materia.”

Es decir, generalizar la respuesta y atribuir la falta de solución sólo a una falta de sincera voluntad política podría ser injusto.

La otra respuesta podría tener que ver con que a quienes más les debería importar la solución y que deberían impulsar los cambios, esto es, a las víctimas que son excluidas del reparto de la torta publicitaria, no les interese genuinamente una solución, porque saben que si bien hoy pueden ser castigados, cuando cambien los vientos de la política podrían ser premiados.

Esta respuesta tampoco me parece adecuada. Al preparar el informe en el año 2003 advertía que “en la medida en que los medios de comunicación tengan el valor de denunciar la discriminación en la asignación de la publicidad oficial, y en la medida en que las organizaciones de derechos humanos y las fuerzas políticas de oposición internas sigan señalando los casos de discriminación y los regímenes discriminatorios, la atención local e internacional frente a estos actos aumentará.”

Hoy es posible constatar que a lo largo de estos casi diez años muchos denunciaron y que gracias a ellos y a distintas ONGs de derechos humanos el tema se instaló como uno de los problemas para la libertad de expresión en el hemisferio.

Ninguna de las dos respuestas es, entonces, totalmente convincente a la luz de los hechos. Tal vez la falta de una solución en nuestros países, no sólo en Argentina, venga de una combinación tóxica de las dos motivaciones que se juegan en distintos momentos pero que, al final, lo que producen es justamente que el tema quede en un status quo.

Dejo, para terminar, y con un sabor amargo por la falta de respuesta a mi pregunta, la cuestión abierta al debate.


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